Державні закупівлі: реформування триває

22- 23 вересня у Санкт-Петербурзі Європейський банк реконструкції і розвитку презентував Звіт про стан законодавства і практики державних закупівель у країнах операцій ЄБРР. На захід були запрошені представники держзакупівельних відомств країн, що знаходяться в регіоні діяльності Європейського банку реконструкції і розвитку. Делегати з Албанії, Чорногорії, Сербії, Туреччини, Болгарії, Сербії, Хорватії, Боснії і Герцеговини, Польщі, Македонії, Росії, України, Молдови, Казахстану, Туркменістану, Таджикистану та багатьох інших. Мета заходу – представити першу оцінку стану сектору державних закупівель у регіоні ЄБРР, здійснену 2010 року на основі аналізу законодавчої бази та практичного здійснення державних закупівель, з урахуванням раціональності закупівельної практики.


 

 
«Охопити неосяжне»
Звіт, представлений на заході, став першим подібним дослідженням, здійсненим фахівцями банку. Як зазначила одна з ініціаторів проекту, провідний юридичний радник Програми правової реформи ЄБРР Еліза Нєвядомська, робота з оцінки потребувала вироблення нових підходів, адже варто було врахувати особливості даного регіону.
— Перш за все, варто було визначити, що є найголовнішим у цій оцінці, що ми хочемо бачити в якості результату, - зазначила пані Нєвядомська. - Коли ми вирішили, що важливо подивитися на країни регіону одночасно, так би мовити у зрізі, то зрозуміли, що важливим буде і розроблення певних показників, що могли б застосовуватися до всіх країн, причому до країн, котрі дуже відрізняються одна від одної - країн СНД, ЄС, азійського регіону. Як ви розумієте, завдання було непростим.
У своєму дослідженні ЄБРР вирішив велику увагу приділити саме процесу. Не шукати відповідності директивам ЄС, а оцінити, як відбувається держзакупівельний процес в окремо взятій країні, наскільки він ефективний і наскільки він дорогий. Тому, перш за все, було здійснено аналіз і огляд законодавства про державні закупівлі, проведено співбесіди та інтерв’ю із зацікавленими сторонами - представниками державного сектору, постачальниками, юристами і фахівцями з держзакупівель - аби скласти уявлення про держзакупівельний процес у цих країнах.
— Важливою складовою концепції нашої оцінки став аналіз результатів закупівель, - пояснила Еліза Нєвядомська. - Таким чином ми розглядали процес з точки зору його ефективності. І тут було застосовано концепцію юридичної ефективності, котра підкреслює ключові класичні елементи будь-якого процесу: простоту, швидкість, прозорість, а також показує, наскільки швидко з’являються результати.
Під час дослідження фахівці ЄБРР розділили країни регіону операцій банку на чотири групи й визначали, яким чином політика впливає на законодавство і на практику здійснення закупівель. Було також враховано ті елементи держзакупівель, що не регулюються міжнародними правовими документами. У результаті було визначено 10 основних принципів для оцінки політики держзакупівель: підзвітність, забезпечення чесності й порядності, прозорість, конкуренція, економія й ефективність процесу, домірність, однорідність, гнучкість і стабільність.
— Дослідження, проведене нами, – це глибокий погляд на цю сферу. Ми побачили якість здійснення процедур і можливість виправлення ситуації в разі виявлення слабких місць системи, - зазначила пані Нєвядомська. - І часто те, що відбувається на практиці, є набагато кращим за те, що описано в законах.
Фахівці Європейського банку реконструкції і розвитку сподіваються, що колосальна робота, здійснена в межах проекту, стане корисною для сфер державних закупівель усіх країн регіону, адже роботу проведено колосальну. Говорячи про завдання, що стояло на початку здійснення оцінки, старший спеціаліст із закупівель відділу закупівель ЄБРР Євген Смирнов зазначив:
— Хочеться згадати знаменитий вислів Козьми Пруткова: «Неможливо охопити неосяжне». Коли наші консультанти взялися за оцінку законодавчої бази і практики застосування, що постійно змінюються в країнах операцій, то зрозуміли, що завдання майже нездійсненне. Утім, вони провели цю велику роботу.
Дослідження проводилося в 29 країнах, опитано було більше 100 респондентів.
— Звіт фокусувався на двох аспектах: методологія й аналіз систем закупівель і практика застосування, - зауважив пан Смирнов. - Є країни з дуже високим рівнем розвитку законодавчої бази відносно так званих передових стандартів, маю одразу зазначити, що ніде в світі - ані в Америці, ані в Європі, ані в Азії - ми не знайшли «золотих» стандартів. Різні системи закупівель мають свої плюси й мінуси, всі вони унікальні і відбивають специфіку країн, в яких реалізуються. Звісно, існують модельні системи законодавства, існують певні наріжні камені системи закупівель, яким вони відповідають тією чи іншою мірою, але кожна країна виконує завдання, що стоять перед нею. І в цьому немає нічого дивного. Навіть у ЄС, де досить висока гармонізація законодавчої практики і практики її застосування, існує велика різниця в розвитку систем.
Як наголосив Євген Смирнов, рейтинг ЄБРР не варто розглядати як конкуренцію між країнами, і місце в цьому списку зовсім не означає перевагу тієї чи іншої держави над рештою. Однак, упевнені в ЄБРР, дослідження стане у нагоді тим країнам, котрі бажають удосконалення своєї держзакупівельної сфери, визначить для них певні орієнтири, дасть змогу звернутися за передовим досвідом.
— Мабуть, найцікавішим відкриттям звіту стало те, що, незважаючи на нерівномірний розвиток законодавчої бази, практичне застосовування законодавства і розвиток систем закупівель в окремих організаціях, що цим займаються, є істотно кращим ніж законодавство, і багато країн досягли відповідності найкращим стандартам закупівель саме на практиці, а не в законодавстві, - додав пан Смирнов. - Різні країни по-різному підходять до процесу закупівель. Зі свого боку ми вважаємо, що законодавство має представляти досить широку гаму інструментів, але при цьому не віддавати на відкуп економічним операторам вибір цих процесів, а регулювати, регламентувати, чи, скоріше, держава має рекомендувати, які способи закупівель можуть бути прийнятними для тих чи інших предметів закупівель.
Утім, прекрасна законодавча база і налагоджена система державних закупівель абсолютно не гарантують «рівного» закупівельного процесу. Тестером правильності того, що відбувається, є система правового захисту. Як розповів учасникам заходу фахівець відділу моніторингу державних закупівель ЄБРР Спірос Панагопоулус, одним із головних елементів програми стала оцінка засобів й ефективності правового захисту держзакупівель у країнах операцій ЄБРР.
— Правовий захист – це правові інструменти, які забезпечують захист інтересів учасників конкурсу в процесі держзакупівель. Ці засоби забезпечують можливість виправлення припущених помилок, - наголосив пан Панагопоулус. - Є ще один новий аспект, новий інструмент. У минулому ми говорили про те, що варто говорити про збиток, про те, що збиток має бути компенсований, тобто про фінансовий бік проблеми. Наразі підхід змінився, тобто всі учасники конкурсу мають можливість подати апеляцію під час конкурсу і, головне, до його завершення. Тож процедура може змінюватися, і таким чином ми гарантуємо економічним операторам те, що, беручи участь у процесі, вони можуть отримати гарантії, що їхні інтереси будуть дотримані.
Різні країни мають свої відмінні форми правового захисту, різні підходи до цього питання. Ключовою характеристикою засобів правового захисту в регіоні операцій ЄБРР Спірос Панагопоулус назвав те, що система розроблена винятково для держзакупівель:
— Це дуже важливо, адже таким чином адміністративна система дозволяє розглянути різні скарги й апеляції. Тож ми говоримо не лише про судовий розгляд, але й про адміністративні процедури. Є можливість призупинити проведення конкурсу і отримати рішення, а також подумати, яким чином можна це рішення оскаржити. Ще дуже важлива риса - існування незалежних адміністративних структур, котрі працюватимуть із засобами правового захисту. Йдеться не лише про державні структури, котрі підлягають регулюванню з боку держави, але не обов’язково є державними. Звісно, не варто забувати про судові заходи, оскільки це остання інстанція, і ми маємо зважати на дієвість і значення старих механізмів компенсації.
До речі, як наголосив пан Панагопоулус, членство в ЄС абсолютно не гарантує високого рівня правового захисту в держзакупівлях. Прикладом цьому є Болгарія й Литва. Найвищі оцінки рейтингу отримав регіон Балканських країн і Туреччина, які останніми роками провели цілу серію реформ, багато з яких стосувалися системи державних закупівель і правового захисту. Що ж до швидкості надання механізмів правового захисту, то, як зазначається у звіті ЄБРР, вона наразі знаходиться на неналежному рівні. Занепокоєння викликає й вартість надання правового захисту.  
Варто зазначити, що не всі присутні були задоволені результатами оцінки ЄБРР. Фахівці банку запевнили, що методика оцінки ще має бути доопрацьована, і висловили надію, що в подальшому результати аналізу будуть значно точнішими й такими, що охарактеризують абсолютно всі аспекти політики державних закупівель.