Зміцнення довіри до системи оскарження в сфері державних закупівель

Зміцнення довіри до системи оскарження в сфері державних закупівель
18 травня в готелі «Опера» відбувся семінар на тему «Зміцнення довіри до системи оскарження в сфері державних закупівель», організований ЄБРР у співпраці з Антимонопольним комітетом України та Проектом ЄС «Гармонізація систем конкуренції та державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС».
Участь у заході взяли представники державних органів – Антимонопольного комітету, Рахункової палати, Міністерства економічного розвитку і торгівлі, адміністративного суду, фахівці в галузі державних закупівель, експерти ЄС, журналісти. Зокрема, в розширеному складі був присутній колектив журналу «Редукціон».
Перша сесія була присвячена процедурі оскарження та роботі органів оскарження.
Першу доповідь здійснив державний уповноважений АМК Сергій Шершун. Він підбив деякі підсумки за 2 роки, протягом яких АМКУ працює як Орган оскарження. Зокрема, відзначено, що АМК має подвійну правову природу, з одного боку, це – адміністративний, а з іншого – квазісудовий орган. Перевагами діяльності АМК є швидкість розгляду та публічність його рішень, які оприлюднюються на сторінках Вісника державних закупівель та веб-сайті, однак досі важливим питанням залишається забезпечення довіри до діяльності АМК як органу оскарження. Скарги, які надходять, розподіляються на дві категорії: скарги на дискримінаційні вимоги, які містяться в документації; скарги на процедурні порушення з боку замовника. За 2011 рік до АМК надійшло 665 скарг, більшість з яких були задоволені. До адміністративного суду було оскаржено 66 рішень, з яких 8 було визнано недійсними. Така статистика свідчить про високу якість роботи АМК, оскільки оскарженню було піддано лише 10%, а недійсними визнано лише 1,5% рішень. Владислав Зубар – кандидат наук з державного управління, докторант Національної академії державного управління - поставив питання про загальну кількість рішень АМК, оскаржених у судах. Відповідаючи на його питання, Сергій Шершун зазначив, що із загальної кількості рішень, що було винесено АМК (1236), до суду було оскаржено 91 рішення, з яких 63 судом було залишено в силі.
Певну колізію під час оскарження становить те, що скаржник може подавати скаргу лише протягом 14 днів, а замовник може протягом того ж часу укласти адміністративний договір. У такому разі АМК буде визначати, яка з дій була першою, і, виходячи з цього, вирішувати, чи підлягатиме скарга розгляду. Певну проблему в роботі АМК становлять недобросовісні скаржники, однак ця проблема частково вирішується ставкою державного мита, яка становить 5 тисяч гривень при оскарженні закупівлі товарів та послуг та 15 тисяч гривень при оскарженні закупівлі робіт.
Наступним виступив глава Адміністративного сенату Верховного суду Словаччини М.Гавалєц. Він поділився словацьким досвідом оскарження та представив моменти з практики.
Питанням взаємодії органу оскарження та адміністративного суду було присвячено доповідь Голови Сенату Федерального агентства закупівель Австрії Х’юберт Райзнера. З 2002 року в Австрії застосовується концепція «окремо оскаржуваних рішень». Це означає, що процедура чітко поділяється на етапи, таким чином окремо оскаржуватися має кожний етап в чітко визначені для нього строки, якщо ці строки виявляються пропущеними, право на оскарження певного етапу процедури втрачається.
Роль суду в процесі оскарження стала наріжним каменем доповіді експерту проекту ЄС Олександра Шатковського. Він описав загальний стан судової системи України в контексті оскарження процедур державних закупівель. Загалом, судова система є динамічною, перебуває в процесі перманентних змін, як і система державних закупівель, котра, на відміну від західних країн, де системи держзакупівель вже склалися і існують у практично незмінному стані десятиріччями, перебуває в стані постійної еволюції. На даний момент аспекти, пов’язані з процедурами державних закупівель, розглядаються усіма судами, окрім військових. Рішення АМК підлягають оскарженню в Окружному адміністративному суді м. Києва.
Друга сесія була присвячена порівнянню процедур оскарження, моніторингу та аудиту щодо державних закупівель. Г.Товкай - заступник начальника відділу моніторингу Департаменту державних закупівель та державних замовлень Міністерства економічного розвитку та торгівлі - акцентувала увагу на тому, що місією моніторингу є попередження порушень, що дещо відрізняє цю процедуру від оскарження. Також моніторинг може здійснюватися в будь-який час та щодо будь-якої стадії закупівлі, на відміну від оскарження, яке, зазвичай, має чіткі часові межі.
Нормативною базою для проведення процедури моніторингу є Наказ МЕРТУ від 19 жовтня 2011 року, який набув чинності 16 грудня 2011 року. Таким чином, МЕРТУ проводить роботу над моніторингом з кінця 2011 року. Уповноважений орган може проводити моніторинг як за власною ініціативою, так і за обґрунтованим зверненням замовника. За цей час було винесено 125 висновків щодо моніторингу, з яких 64 позитивні (42 – за обґрунтованим зверненням замовника, 22 – за власною ініціативою та 61 негативний (4 – за обґрунтованим зверненням замовника, 57 – за власною ініціативою). За найбільш поширеними процедурами висновки щодо моніторингу розподіляються наступним чином: 81 – щодо процедури закупівлі в одного учасника, 40 – щодо відкритих торгів.
Цікаву дискусію розпочав Владислав Зубар. Він зазначив, що в Україні відсутній моніторинг стадії планування, зокрема, ніхто не оцінює, чи потрібно було проводити закупівлю, якими мають бути предмет закупівлі, кількість та якість таких предметів для того, щоб закупівлю можна було вважати оптимальною. Таким чином, існує небезпека того, що чимала кількість закупівель, формально відповідаючи всім вимогам закону та будучи визнаними законними в ході будь-яких процедур перевірки, включаючи, зокрема, моніторинг, фактично, можуть бути шкідливими та сприяти неефективному використанню бюджетних коштів.
Маргарита Горбач висвітлила деякі питання діяльності Рахункової палати. Так, це – незалежний орган, підзвітний Верховній Раді України, але він не виконує доручень та діє самостійно. Цікавим є те, що Рахункова палата України є єдиною в світі, яка не здійснює контроль за використанням бюджетів місцевих органів влади та за дохідною частиною бюджету. У сфері державних закупівель Рахункова палата проводить, зокрема, аудит ефективності використання бюджетних коштів та аналіз стану державних закупівель в Україні. Пані Горбач зазначила, що конкурентність та прозорість системи державних закупівель в Україні сьогодні є незабезпеченими. Багатомільярдні витрати бюджетних коштів проходять через неконкурентні процедури (74% угод у 2010 році). Середня вартість закупівлі при проведенні конкурентної процедури в 2010 році становила 1,5 млн. гривень, а середня вартість закупівлі при проведенні неконкурентної процедури - 51 млн. гривень. Зрозуміло, що така статистика є невтішною. Також, на думку доповідача, вартим уваги могло б бути повернення погодження уповноваженого органу на проведення закупівлі в одного учасника, оскільки нинішній, дещо безконтрольний, стан не пішов на користь системі державних закупівель.
Партнер юридичної фірми «Public and private law consulting» Е.Мезаліс розповів про процедуру оскарження та аудиту держзакупівель в Латвії. Латвійська система передбачає чітке розмежування функцій між Бюро по контролю за закупівлями, адміністративними судами та Офісом державного аудиту. Першою інстанцією під час оскарження виступає Бюро по контролю за закупівлями, яке є самоврядною організацією при Міністерстві фінансів Латвії та призначає спеціальну комісію для розгляду кожної справи. Рішення Бюро по контролю за закупівлями можна оскаржити до адміністративних судів. Близько половини скарг визнаються безпідставними. Слід зауважити, що подати скаргу може будь-хто, при цьому державне мито не справляється. Це – суперечливе рішення, але воно є суто політичним, з метою підтвердити відданість принципам відкритості та максимального забезпечення конкуренції. Офіс державного аудиту здійснює моніторинг та аудит ефективності держзакупівель, при цьому держзакупівлі є лише одним з напрямків діяльності цього державного органу.
Партнер київського офісу Вульф Тайсс ЛЛП Євген Гусєв виступив з загальним порівняльним аналізом судових систем ряду країн СНД та Монголії, який було здійснено в межах програми ЄБРР. Зокрема, оцінювалися передбачуваність судових рішень, якість рішень, адекватність законодавства, швидкість ухвалення рішень, вартість судових витрат, можливість примусового здійснення судового рішення та нейтральність судів при ухваленні рішень. Серед оцінюваних країн Україна перебуває приблизно всередині, місцями відстаючи від Росії та Казахстану та випереджаючи Таджикистан та Монголію.
Доповідь Елізи Нєвядомської, експерта Програми правової реформи ЄБРР, була присвячена практикам забезпечення правил держзакупівель в державах-членах ЄС. Були визначені принципи здійснення держзакупівель, висвітлені різні аспекти проведення моніторингу та аудиту держзакупівель, наведено критерії ефективності механізму оскарження. Частину доповіді було присвячено типовим порушенням, які виявляються під час проведення моніторингу та аудиту держзакупівель. Цікаво, що найбільш типові порушення є практично однаковими в різних країнах, попри різні системи закупівель.
Короткий підсумок семінару зробив Х’юберт Рейзнер. Семінар став прекрасною можливістю для українських державних посадовців, суддів адміністративних та господарських судів, представників регулюючих органів, державних уповноважених, які відповідають за оскарження в галузі державних закупівель, та для представників контролюючих органів обговорити їхні ролі в сфері правозастосування при здійсненні державних закупівель. Відбувся обмін інформацією щодо механізмів оскарження та моніторингу в різних країнах, зокрема, на рівні ЄС, а також на національному рівні в Австрії, Словаччини, Латвії.
Наразі для України актуальним є розмежування повноважень різних контролюючих органів та вироблення більш чіткого механізму оскарження на зразок австрійської системи «окремо оскаржуваних рішень». Також вважаємо, що удосконалення та розширення потребує процедура моніторингу, яка має охоплювати стадії планування закупівлі, а також стадію пост-закупівлі, тобто виконання договору на закупівлю товарів за державні кошти. Законодавцю слід також подумати над посиленням контролю Уповноваженого органу над процедурою закупівлі в одного учасника, оскільки саме через подібну процедуру відбувається найбільш неефективне використання та розбазарювання бюджетних коштів. Одним з можливих варіантів боротьби з корупцією при процедурі закупівлі в одного учасника видається стимулювання проведення закупівель товарів за подібною процедурою через товарні біржі, що істотно посилило б конкурентне середовище.
Прес-служба «ІБ Редукціон»